Sistemas de Medición y Transparencia en los Ayuntamientos

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A continuación os dejamos el artículo “Sistemas de Medición y Transparencia en los Ayuntamientos” de Francisco Delgado Morales, Director-Gerente de DMK Consultores, publicado en el Número 0 de la Revista Española de Acreditación de la Transparencia, editada por la Asociación Española de Acreditación de la Transparencia (ACREDITRA)

RESUMEN: El presente artículo realiza una comparación de los resultados de dos de los sistemas de medición de la transparencia de Corporaciones Locales existentes en España, analizando brevemente la diferencia obtenida en sus resultados y cuestionando si el puesto obtenido en un ranking determinado es argumento suficiente para concluir si un Ayuntamiento cumple los parámetros para ser considerado objetivamente transparente.

PALABRAS CLAVE: Transparencia, Índice de Transparencia de los Ayuntamientos, Test de Aplicación
Municipal de la Ley de Transparencia, indicadores, Ayuntamientos Transparentes.

La aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno ha supuesto un punto de inflexión en la forma en la que los Ayuntamientos están abordando el desarrollo de la transparencia en el seno de sus instituciones. Por un lado, el plazo otorgado en la normativa para que cumplan con sus obligaciones de transparencia ha supuesto, en la mayoría de los casos, el inicio de un camino prácticamente nuevo y desconocido, con las incertidumbres que puede generar conocer que además debe recorrerse dentro de un límite temporal establecido. Por otro, ha supuesto el reto, para estas instituciones y sus responsables, de ir más allá de la mera normativa. Fruto en muchas ocasiones de las propias convicciones del personal de las entidades locales, y respaldados por la voluntad política, se ha tratado de profundizar y transformar la realidad de los Ayuntamientos para convertirse en verdaderas entidades transparentes. Existe abundante bibliografía al respecto sobre lo que se debe entender por transparencia y, en mayor o menor medida, todo el mundo puede en- tender con carácter general su significado. Se podría saber cómo debe ser un ayuntamiento transparente, otra cosa es cómo conseguirlo.

Con este objetivo, han surgido diferentes entidades que han diseñado un conjunto de sistemas de evaluación y medición que pretenden avalar la transparencia de los Ayuntamientos. La creación de estos sistemas intenta ofrecer garantías de la efectiva transparencia de las Corporaciones Locales. Para ello se utilizan diferentes metodologías que a su vez miden distintos indicadores de transparencia de la entidad. No es cuestión de tratar aquí la posibilidad de una homogeneización de sistemas, algo que podría tener indudables pros pero también puede generar contras, sino analizar cómo esta disparidad de criterios de medición y metodologías, aunque tienen como objetivo medir la transparencia de los Ayuntamientos como hecho objetivo, ofrece una variabilidad notoria en los resultados obtenidos.

Para poder analizar la premisa anunciada, a continuación se comparan los resultados obtenidos por los Ayuntamientos en los rankings del Índice de Transparencia de los Ayuntamientos 2014 (ITA2014 El ranking ITA2014, su metodología e indicadores puede consultarse en este ENLACE) de Transparencia Internacional y el de los Test de Aplicación Municipal de la Ley de Transparencia elaborados por el Departamento de Economía de la Empresa de la Universidad Rey Juan Carlos I (Idem del Test de Aplicación Municipal de la Ley de Transparencia AQUÍ). Se han elegido estos dos rankings porque son los que agrupan a un mayor número de Ayuntamientos coincidentes en ambas clasificaciones, premisa fundamental para poder realizar una comparación de los puestos obtenidos en los mismos. Así, el ITA tiene como base los 110 mayores Ayuntamientos de España y el Test a los 144 con más de 50.000 habitantes. Al realizar la comparación efectiva se eliminaron los Ayuntamientos que recoge el Test y no el ITA 2014, así como un ayuntamiento que aparece en el ITA y no en el test (Teruel y Soria), que- dando reducido finalmente a 108 Ayuntamientos. Una vez eliminados los elementos no coincidentes se realiza una nueva ordenación de los mismos obteniéndose para ambos rankings un listado con 108 registros. Una vez explicado estos pasos previos necesarios para conocer de dónde y cómo aparecen estos datos, analizamos las diferencias entre los puestos obtenidos por los Ayuntamientos coincidentes en estos dos sistemas de medición de la transparencia.

En la Tabla 1 pueden observarse los diez Ayuntamientos que mejoran más en la calificación obtenida en el ITA2014 respecto a la obtenida por el Test de Aplicación Municipal de la Ley de Transparencia de la Universidad Juan Carlos I.

LOS 10 AYUNTAMIENTOS QUE MÁS ASCIENDEN EN EL RANKING ITA2014 DE TRANSPARENCIA INTERNACIONAL RESPECTO AL RANKING DEL TEST DE APLICACIÓN MUNICIPAL DE LA LEY DE TRANSPARENCIA DE LA UNIVERSIDAD JUAN CARLOS I (Elaboración propia sobre los resultados obtenidos en los dos rankings analizados. En la columna ITA2014 aparecen puestos repetidos porque Transparencia Internacional califica con el mismo puesto a aquellos ayunta- mientos que obtienen igual puntuación en sus cuestionarios. Esta misma situación aparecerá en la Tabla posterior)

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Como se muestra en el gráfico que sigue, existe una variación de puestos en el ranking enorme entre los resultados obtenidos en uno y otra clasificación. Vemos como ejemplo máximo el caso del Ayuntamiento de Ciudad Real, que pasa del puesto 107 en el Test de Aplicación Municipal de la Ley de Transparencia de la Universidad Juan Carlos I al puesto 25 en el ITA2014. ¡Hablamos de una diferencia de 82 puestos! Es cierto que, mientras el informe elaborado por la Universidad Juan Carlos I se finalizó en julio y el ITA2014 se envió a los Ayuntamientos en octubre y publicó en febrero de 2015, hay una diferencia de meses entre uno y otro en el que quizás se pudieran producir mejoras en el ámbito de la transparencia municipal pero, ¿tanto se avanzó como para producir este salto?

MÁXIMAS VARIACIONES ASCENDENTES DE PUESTOS DEL RANKING ITA2014 RESPECTO AL RANKING DEL TEST (Elaboración propia sobre los resultados obtenidos tras la adaptación realizada en los dos rankings analizados)

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Si se realiza el ejercicio inverso respecto a las posiciones obtenidas por los Ayuntamientos en estas clasificaciones, es decir analizar cuáles son aquellos que descienden más puestos en su posición en el ITA2014 respecto al Test de Aplicación Municipal de la Ley de Transparencia, las variaciones que se producen tienen el mismo impacto que en el caso anterior, como puede observarse en la siguiente Tabla 2.

LOS 10 AYUNTAMIENTOS QUE MÁS DESCIENDEN EN EL RANKING ITA2014 DE TRANSPARENCIA INTERNACIONAL RESPECTO AL RANKING DEL TEST DE APLICACIÓN MUNICIPAL DE LA LEY DE TRANSPARENCIA DE LA UNIVERSIDAD JUAN CARLOS I (Elaboración propia sobre los resultados obtenidos tras la adaptación realizada en los dos rankings analizados)

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Destaca el caso de Elche como el Ayuntamiento que sufre en mayor medida el cotejo en el ITA2014, 88 puestos, en comparación con el obtenido en el ranking del estudio elaborado por la Universidad Juan Carlos I. Se aprecian además variaciones muy significativas de otros Ayuntamientos (Marbella 79, Granada 71, Jaén 67). Se podría entender aquí nuevamente del tiempo transcurrido entre la elaboración de un ranking y el otro como un elemento explicativo de esta situación. Así, al igual que antes hablábamos de progresos, ahora puede darse el caso de Ayuntamientos que sus avances no sean lo suficientemente significativos en relación a los desarrollados por otros y se diera esa pérdida de posiciones. Pero, al igual que se preguntaba respecto a las variaciones en positivo, ¿se puede justificar de esta manera un descenso de 91 puestos de un ranking a otro?

MÁXIMAS VARIACIONES NEGATIVAS DE PUESTOS ITA2014 RESPECTO A TEST TRANSPARENCIA JCI (Elaboración propia sobre los resultados obtenidos tras la adaptación realizada en los dos rankings analizados)

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RESUMEN. PRINCIPALES VARIACIONES ITA2014 RESPECTO A TEST DE TRANSPARENCIA JCI (Elaboración propia sobre los resultados obtenidos en los dos rankings analizados)

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Este pequeño ejercicio comparativo, que no pretende ser más que una aproximación al asunto que se procura reflejar, no trata de buscar déficits en ninguno de los sistemas mostrados. Al contrario, los Ayuntamientos que han trabajado los indicadores de ambos rankings han avanzado en el camino hacia la transparencia sin lugar a dudas. Es más, se asume que este ejercicio, al desarrollarse a partir de diferentes sistemas y metodologías, puede suscitar dudas sobre su validez. No obstante, el objeto que pretenden medir es el mismo, la Transparencia de las entidades y, por tanto, se entiende que pueden extrapolarse y compararse los resultados obtenidos en los rankings. Así, el objetivo de la comparación es poner de manifiesto que el hecho de cumplir con los indicadores de cualquier sistema que se diseñe para avalar la transparencia no garantiza, dada las diferencias de resultados que se obtienen entre unos u y otros, que las entidades sean objetivamente transparentes.

Esta cuestión es crucial porque los sistemas observados, al igual que otros existentes, ponen su acento en el resultado final de la aplicación de la transparencia, la medición de ciertos indicadores de la manera que entienden más apropiada. Esta forma de entender la transparencia es estática y finalista y no observa, precisamente, que se trata de un ámbito absolutamente dinámico y que se fundamenta en valores y convicciones del deber ser, como principios inspiradores de la adopción de medidas que caminen hacia la mejora de la democracia. No debe olvidarse que la transparencia se trata de una demanda ciudadana y que los poderes públicos son los encargados de hacerla propia. Se demandan respuestas que satisfagan esta necesidad de transparencia y no cumplir un mero trámite burocrático de poner a disposición de la ciudadanía determinada información.

Porque la transparencia es un proceso en el que los indicadores medidos por estos rankings son el resultado final, son la consecuencia lógica de diferentes pasos que deben iniciarse con la adquisición de la cultura de la transparencia de la entidad y de la voluntad de transformación, incluso organizativa, de la misma. Cumplir con las obligaciones incluidas en la normativa es un paso, pero la transparencia no debe quedarse en ese estadio, puede y debe ir a más. Porque, al margen de los legalmente establecidos, la transparencia no tiene límite de máximos. De esta manera, para que un Ayuntamiento sea transparente se necesita, por tanto, desarrollar un proyecto dinámico y flexible a los cambios. Que sea la materialización de una idea compartida entre autoridades políticas y trabajadores de la Administración para dar respuesta a esta de- manda ciudadana. Que descanse en valores éticos y de profundización democrática. Que sirva de cortapisa real a la corrupción y estimule la rendición de cuentas. Y, por último, que ponga los cimientos para un avance de la participación ciudadana y de la colaboración con los diferentes agentes de la sociedad civil. Es decir, las bases para el desarrollo de un nuevo paradigma: el Gobierno Abierto.

En definitiva, ¿se puede concluir que medir los indicadores supone un paso hacia la transparencia? Sin duda; ¿se puede afirmar que elaborar rankings de medición tiene sus beneficios (algunos muy vinculados a la política y la utilización que se hacen de los mismos)? Es evidente. Pero si la implantación de la transparencia se limita a la publicación de la información que se demanda para la aplicación de estas mediciones, se tratará de un nivel de transparencia superficial, se quedará en la capa más externa de la organización. Si, además de los aspectos enunciados en el párrafo anterior, no se evalúan aspectos cualitativos, organizativos, de procedimientos, ni se trabaja la sensibilización ni la adquisición de una cultura de la transparencia corporativa de los Ayuntamientos no se podrá afirmar que se trata de entidades transparentes. Estas son las bases sobre las que deben descansar cualquier proyecto de transparencia local. Quizás, afirmar que un Ayuntamiento es transparente porque ha salido en un puesto alto en cualquiera de los rankings existentes puede suponer la obtención de grandes titulares periodísticos, pero no dejaría de ser un brindis al sol. Y a estas alturas no estamos para hacernos trampas al solitario, el objetivo de conseguir Ayuntamientos transparentes debe plantearse como una meta real y estratégica en planificación política de las corporaciones. La ciudadanía no podría entender lo contrario.

Publicado en Revista Española de Acreditación de la Transparencia nº0. Primer Semestre 2015
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Posted on 19 mayo 2015 in Artículos, Transparencia

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